스포츠 산업에서 규제의 의미는 무엇이고, 어떻게 정의되고 집행되어야 하는가에 대한 원론적 고찰이 필요한 시점이다. 구체적으로는 ‘골프’ 산업에 대한 규제 개선을 위한 노력이 요구된다. 본 글은 원천적이고 근본적인 스포츠 산업의 규제 개혁에 대한 기본 방향과 그 규준을 탐색하고자 하였다. 더하여, 시급히 개선되어야 할 구체적인 골프 규제를 선정하고 규제 개선의 나아갈 방향을 담고 있다.
규제 개선이란 무엇인가?
행정규제의 의미는 법률에 근거하여 확인할 수 있다. 규제는 기본적으로 ‘행정규제기본법’에서 확인할 수 있다.
‘행정규제’란 국가나 지방자치단체가 특정한 행정 목적을 실현하기 위하여 국민(국내법을 적용받는 외국인을 포함 한다)의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로서 법령 등이나 조례·규칙에 규정되는 사항을 말한다. 모든 규제는 법률에 근거해야 하는데, 규제의 기본 원칙이 ‘행정 규제기본법’에 있다고 가정하면, 개별법과 대통령령·총리 령·부령 또는 조례·규칙, 고시 등 다양한 형식으로 정의될 수 있다.
중요한 것은 ‘규제의 목적’인데 ‘국민의 생명·신체 및 재산을 보호함을 목적’으로 하고 있다. 즉, 국민의 활동을 규제 하는 것이 목적이 아니라 국민의 권리를 보호하기 위하여 ‘기존 규제’를 규제한다는 의미로 이해할 수 있다. 골프 산업에 대한 규제가 무엇을 목적으로 하는 규제인지 재검토할 필요성이 있다. 규제 개선, 혹은 규제 개혁의 목적은 ‘행 정규제법’의 목적에서 확인할 수 있다.
“이 법은 행정규제에 관한 기본적인 사항을 규정하여 불필요한 행정규제를 폐지하고 비효율적인 행정규제의 신설을 억제함으로써 사회·경제활동의 자율과 창의를 촉진하여 국민의 삶의 질을 높이고 국가경쟁력이 지속적으로 향상되도록 함을 목적으로 한다.”
골프 산업 규제는 타당한가?
스포츠 중에서는 골프장업에 대해서만, 유독 많은 운영 규제가 확인되고 있다. 인가 및 운영의 실천 내용은 배제하더라도, 운영 형태별로 회원의 관리 규제와 운영 형태의 변경과 병행에 대한 제한 등이 있다.
스포츠산업 내에서 골프에의 규제가 ‘과잉 금지의 원칙’, ‘침해의 최소성’, ‘법익의 균형성’, ‘조세형평주의’, ‘평등주의’에 반하지 않는지 다시금 검토되어야 할 것이다. 골프장과 같이 회원 관리 및 운영 형태를 법에 의해 규제해야 한다는 관점이 당위성이 있다면, 이러한 기준은 타 종목에도 동일하게 적용될 수 있어야 한다. 일반성과 상식선에서 수용 가능한 스포츠산업 규제의 원칙이 있어야 하는 것이다. 다른 종목을 규제할 수 없다면, 골프도 규제해선 안 될 것이다. ‘골프이기 때문에’라는 접근은 더 이상의 규제접근 방식으로 타당하지 않다. 스포츠산 업의 육성을 위해서는 민간의 경영 자율권과 소비자의 선택권이 확보되어야 할 것이다.
골프 산업에서 확인되는 대표적인 규제 몇 가지를 선정해 보았다. (1) 3분류 체계의 문제, (2) 시행령 ‘비회원제 골프장 이용 우선권의 제공·판매’의 현실성 부족, (3) 시행령 ‘경미한 사항의 변경’의 비효율성, (4) 개별소비세 준용의 문제, (5) 재산세 중과 문제, (6) 운영 형태의 전환 제한의 문제, (7) 가격 규제의 문제가 대표적인 과잉규제 및 부적절한 규제로 뽑힌다. 이 외에도 시장 논리에 따른 골프장의 적정 공급 규모에 대한 다각적인 규제논의도 필요할 것이다. 특히, 왜 스포츠에 참여하는데 이러한 과도한 이용자 세금을 납부해야 하는지 의문이다.
‘스포츠기본법’에 따르면 국민은 누구나 차별받지 아니하고 스포츠에 참여할 권리를 가지고 있다. 그런데 사실상 3~4시간 운동에 참여하기 위해 별도의 세금을 내야 하는 모순이 생긴 것이다. 단순 세금부과의 문제가 아니라 국민의 기본권적 권리의 침해 소지가 있는 것이다. 경영자의 자율성도 침해받고, 스포츠 참여자의 기본 권리에도 부합하지 않는다.
골프 산업 규제 개선의 방향성
골프 산업은 대한민국 스포츠 산업의 한 축을 담당하고 있다. 또한, 스포츠 산업은 미래 대한민국 산업의 한 축을 담당할 것이다. 기술의 혁신으로 인해 스포츠의 범위는 점차 온라인과 가상의 세계로 확장될 것이다.
또한, 스포츠에 대한 국민의 수요는 그 접근이 여가에서 생존의 범위는 물론 새로운 이용자 가치를 형성하게 될 것이다. 스포츠 참여 시간은 점차 증대될 것이고, 그 질적 특성과 이용 경험은 무한한 부가가치를 창출할 수 있다. 시대 변화에 부합되지 않는 스포츠에 대한 규제는 스포츠의 가치전환에 장벽으로 작동할 수 있다.
골프 산업에서 나타나는 규제의 목적과 규제 규범을 재정립할 필요가 있다. 골프를 특수한 소비 대상으로 보면 안 될 것이다. 스포츠진흥은 국민의 스포츠권(the right to sports)의 확장을 위해 매우 중요한 가치이다. 골프 산업이 사치적인 운동이기 때문에, 자율화 과정에서 소비가 양극화된다는 관점은 탈피해야 한다.
골프장업 규제 개선을 위한 규제 규범으로는 ‘수단의 적절 성’, ‘침해의 최소성’, ‘법익의 균형성’ 등을 고려한 규제 개선이 필요하다. 규제 개선의 결과는 경제 원리에 입각하여, 더 많은 자율 경제활동을 유도할 수 있을 것이다. 또한, 기존의 골프 규제가 ‘스포츠기본법’과 충돌하는지도 검토할 필요성이 있다. 이러한 노력의 결과로써 양질의 골프 서비스를 적정가격에 이용하게 되는 시장 확대와 안정화 효과를 촉진할 수 있을 것이다.
자유롭고 평등한 참여 기회의 확대를 규제 개선의 목적으로 삼아야 한다. 스포츠 산업의 균형 잡힌 발전을 위해서는 스포츠를 종목으로 차별해서는 안 되고, 산업적으로도 차별해서는 안 될 것이다. 규제의 목적은 국민의 생명·신체 및 재산을 보호한다는 점을 상기해야 한다.
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글 / 유재구 교수
중앙대학교 체육대학 교수로 재직하고 있다. 스포츠융합연구소 소장을 맡고 있으며, 한국연구재단(NRF) 중견연구자지원사업 및 일반공동연구자지원사업을 수행하고 있다. 법정책학적 접근의 연구법을 중심으로 스포츠 산업과 관련 정책을 연구한다.
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