북한의 무인기 도발과 관련해 나온 윤석열 대통령의 9·19 군사합의 효력 정지 검토 지시에 초점이 쏠리고 있다. 현 정부가 지난 정부에서 북측과 합의한 평양공동선언까지 효력 정지할 가능성에 대한 예측까지 나왔으나, 통일부는 “9·19 군사합의만 효력 정지 검토 중일 뿐 평양공동선언은 아니”라고 부인했다.
효력 정지 검토 대상이 평양공동선언이 아닌 9·19 군사합의인 이유는 뭘까. 둘의 차이는 9·19 군사합의가 평양공동선언의 이행을 위한 부속 합의라는 것이다. 2018년 9월19일 문재인 대통령과 김정일 북한 국무위원장은 평양공동선언에, 송영무 국방부 장관과 로광철 북한 인민무력상은 9·19 군사합의서에 서명했다.
우선 이번 ‘9·19 군사합의 효력 정지 검토’ 지시는 북한의 도발에 보내는 경고성 메시지라고 보는 시각이 대부분이다. 또다시 영토 침범 등 도발을 하면 우리 역시 군사분계선에서의 대북 확성기와 전광판, 대북 전단 등을 재개할 수 있다는 경고라는 것이다.
대통령의 지시 역시 당장 9·19 합의를 효력 정지 검토하라는 것이 아니라 ‘추후 또다시 영토 침범 등 도발이 이뤄질 경우’ 효력 정지를 검토하라는 단서가 붙어있다. 먼저 합의를 파기했다는 책임을 피할 수 있는 동시에 추후 북한 무력 도발 시 합의 효력 정지할 수 있다는 경고를 던진 것이다.
조한범 통일연구원 선임연구위원은 “군사분계선에서의 긴장 조성 행위를 중단하고 군의 작전 범위를 제약하는, 구체적인 이행 방안을 정한 9·19 군사합의만 손대도 (된다고 본 것)”이라며 “북한이 공세를 하니까 우리도 공세로 전환하겠다는 의미”라고 설명했다.
전 정부 선언 뒤집는 정치적 부담 줄이고 남북관계 경색 국면 우려해 ‘수위 조절’
평양공동선언이 아닌 9·19 군사합의만을 효력 정지 검토 대상으로 고려한 것은 정치적 부담을 줄이기 위해서라는 분석이 나온다. 9·19 군사합의보다 더 큰 성격인 평양공동선언까지 효력 정지를 논의하면 지난 정부가 이룬 북한과의 합의 및 선언을 모두 부인하는 느낌을 줄 수 있다는 것이다.
조 선임연구위원은 “북한은 공세를 통해 사실상 합의를 무력화하고 있으면서도 파기 선언은 하지 않는다. (합의 파기 책임을 지지 않는 것이) 자기들에게 더 유리하기 때문”이라며 “평양공동선언까지 꺼내게 되면 판문점 선언과도 연결될 수 있고, 모든 것(지난 정부에서의 모든 합의와 선언)을 일거에 뒤집는 것은 아무래도 현 정부에게도 부담일 것”이라고 분석했다.
섣부른 군사합의 파기 선언은 남북 관계 경색 국면을 더 심화할 우려도 있다. 합의 ‘파기’가 아니라 ‘효력 정지’라는 용어를 택해 수위를 조절한 것도 그 때문으로 보인다.
일각에선 효력 정지 절차의 문제로 보기도 한다. 2018년 10월23일 문재인 정부는 국무회의 심의·의결을 거쳐 평양공동선언과 9·19 군사합의 비준 절차를 마무리했는데, 이 과정에서 국회의 비준 동의를 받지 않았다. 이는 “평양공동선언과 9·19 군사합의는 ‘중대한 재정적 부담’을 지우지 않으므로 국회 동의가 불필요하다”고 본 법제처의 심사 결과에 따른 것이다. 남북관계 발전에 관한 법률(남북관계발전법) 제21조 제3항에 따르면 국가와 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서의 경우에는 국회가 체결·비준에 대한 동의권을 가진다.
국회 동의 없이 비준 절차를 마쳤기 때문에 효력 정지 역시 국회 동의가 불필요하다. 국무회의 심의만 거치면 현 정부의 결단만으로도 효력 정지 및 파기가 가능하다는 얘기다. 당시 법제처의 심사 결과에 대해서도 재정적 부담에 대해서만 검토했을 뿐 입법사항을 고려하지 않았다는 등의 비판이 나온 바 있다.
“군사분계선 ‘안전판’ 사라질라” 우려
…대북 확성기 재개 위해 법률 검토 중
전문가들은 북한의 핵 도발 등이 계속돼 9·19 군사합의를 효력 정지할 경우 접경지역에서 우발적 충돌이 일어날 수 있다고 우려한다. 군사합의 효력이 정지되면 대북 확성기 방송과 대북 전단 살포 등을 처벌 대상으로 정한 남북관계발전법 24조 등이 근거를 상실하고 사실상 사문화될 수 있어서다. 남북 접경지역에서의 군사적 긴장을 완화하는 ‘안전판’ 역할이 사라지는 셈이다.
다만 이 경우에도 당장 대북 확성기 방송 등 남북 접경지역에서의 긴장 조성 행위를 재개할 수 있는 것은 아니다. 군사합의는 국회 동의 없이 행정부가 비준해 효력을 가졌지만 남북관계발전법은 이미 입법이 완료된 것이라 법률 검토가 더 필요하다. 조 선임연구위원은 “국내법이 남아있기 때문에 9·19 군사합의를 효력 정지한다고 해서 바로 대북 전단, 확성기 방송을 보낼 수 있는 건 아니”라며 “다만 해상, 공중, 육상에서의 우리 군 작전 범위가 예전으로 돌아가게 된다”고 설명했다.
현재 소관 부처인 통일부는 9·19 군사합의 효력 정지 시 남북관계발전법 24조가 어떻게 해석될지 법률 검토에 착수한 상태다. 통일부 판단에 따라 남북관계발전법 24조에서 금지한 대북 확성기 방송, 대북 전단 살포 등의 재개가 가능해진다.
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