[제7공화국 개헌②] ‘비상계엄’ 거치며 달아오르는 권력구조 논의…고양이 목에 누가 방울달까

【투데이신문 홍기원 기자】 새해로 접어들면서 제왕적 대통령제에서 벗어나려면 개헌이 필요하다는 목소리가 높아지고 있지만 구체적인 개헌안은 오리무중인 상황이다. 특히 권력구조에 대해선 대통령 중임제, 내각제, 그리고 이원정부제 등을 놓고 백가쟁명(百家爭鳴)에 가까운 모습을 보여주고 있다.

중앙일보가 엠브레인퍼블릭에 의뢰해 지난해 12월 29일부터 30일까지 전국 1006명을 대상으로 실시한 신년 여론조사에서 개헌 방향을 묻자 응답자의 43%가 4년 중임 대통령제를 선택했다. 현행 5년 단임 대통령제 유지도 응답자 중 33%가 골랐다. 의원내각제는 10%, 이원집정부제는 2%에 그쳤다.

KBS가 한국리서치에 의뢰한 신년 여론조사에서도 개헌 시 선호하는 권력체제를 묻자 4년 중임 대통령제(37%)와 현행 5년 대통령 단임제(31%)를 선택한 응답자가 대다수였다. 대통령 권한을 총리 등과 나누는 분권형 대통령제는 12%, 다수당에서 선출된 총리가 국정을 책임지는 의원내각제는 9%에 머물렀다.

두 여론조사 결과를 보면 국민들 사이에서는 군부독재로부터 대통령 직선제를 쟁취해낸 기억이 아직 강렬하다는 점을 엿볼 수 있다. 양 조사 모두 표본오차는 95% 신뢰수준에 최대 ±3.1%p다.

12.3 비상계엄 사태를 거치면서 제왕적 대통령제의 문제점에 관한 공감대는 확산됐지만 정작 현행 대통령 5년 단임제를 고치기에는 여러 어려움이 따를 전망이다. 대통령 중임제, 내각제, 이원정부제 모두 사실상 우리사회가 ‘가보지 못한 길’이기에 심사숙고가 필요한 지점이다.

‘제왕적’ 대통령…“아직 군주제 잔재가 남은 셈”

우리에게 가장 익숙한 정부구조는 대통령제다. 대통령제는 선거의 승자가 권력을 독식하게 된다. 이는 강력하고 효율적인 정부 구성에는 유리한 측면이 있다.

그러나 우리나라 현대사를 돌아보면 대통령제의 단점이 적나라하게 드러난다. 이승만 대통령과 박정희 대통령은 당초 중임까지만 허용한 헌법을 각각 ‘사사오입 개헌’(1954년)과 ‘3선 개헌’(1969년)·‘유신헌법’(1972년)으로 고쳐 독재의 길을 열었다.

전두환 대통령은 12.12사태, 5.17 신군부 쿠데타로 권력을 잡은 뒤 1980년 유신 체제의 통일주체국민회의에서 대통령으로 선출됐다. 결국 우리나라는 진정한 의미의 4년 중임 대통령제는 겪어보지 못한 셈이다.

1987년 민주화 항쟁으로 대통령 직선제가 이뤄지며 본격적인 ‘87년 체제’가 시작됐지만 제왕적 대통령제의 폐단은 이어졌다. 전직 대통령 중 노태우, 이명박, 박근혜 대통령은 감옥행을 피하지 못했으며 현 윤석열 대통령도 내란 우두머리 혐의 등으로 구속된 상황이다.

김영삼, 김대중 대통령은 아들과 측근의 비리 사건으로 몸살을 앓았으며 문재인 대통령은 검찰이 피의자로 적시하며 수사선상에 올랐다. 노무현 대통령은 검찰 수사가 진행되던 중 서거했다.

4년 중임 대통령제가 정착된 나라로는 대표적으로 미국을 꼽을 수 있다. 미국은 처음 대통령제를 도입한 나라로 조지 워싱턴 초대 대통령이 연임 이후 물러나면서 4년 중임이 관례로 굳어졌다. 다만 프랭클린 D. 루스벨트 대통령이 제2차 세계대전이 진행 중인 특수한 상황으로 4선을 한 바 있다.

미국형 대통령제는 입법부, 사법부, 행정부의 3권분립을 통해 이들 기구가 각각의 권력을 공유하면서 상호 견제해 어느 한 기구의 독주를 막도록 하고 있다. 또, 미국은 연방제 국가이기에 연방정부와 주정부의 권한도 각각 구분돼 있다.

장영수 고려대학교 법학전문대학원 교수는 “미국의 대통령제는 승자독식이긴 하나 연방제, 정치문화, 연방대법원의 세 가지 완충장치가 잘 작동하고 있다”고 설명했다. 미국의 연방대법원 대법관은 대통령이 지명하고 상원의 동의로 임명되나 스스로 은퇴하거나 범죄 행위로 탄핵되지 않는 한, 헌법에 의해 종신까지 임기를 보장받는다.

장 교수는 “우리나라 대통령은 행정부뿐 아니라 국회에도 여당을 장악해 입김을 넣고 사법부도 코드인사로 강력한 영향력을 행사하고 있다”라며 “민주국가는 군주제를 깨뜨린 것인데 ‘제왕적’ 대통령은 있어서는 안 된다. 아직도 군주제의 잔재가 남아 있는 셈”이라고 짚었다. 이어 “대통령 중임제로는 제왕적 성격을 극복하기 어렵다. 우리나라는 미국처럼 되기 힘든 정치문화다”라고 덧붙였다.

내각제, 대통령제 자리잡으며 선호도 낮아

내각제는 영국, 독일, 이탈리아 등 유럽의 많은 나라에서 채택하고 있으며 이에 따라 운영 방식도 각양각색이다. 일반적으로 내각제는 개인이 집권하는 대통령제와 달리 정당이 ‘집단으로’ 집권하고 국정운영의 책임을 내각이 공동으로 진다. 단일정당이 의회 과반을 점하지 못하면 다른 정당과 연합해 연립정부를 구성한다.

제헌국회는 애초 헌법초안의 정부형태를 의원내각제로 만들었다. 그러나 이승만 국회의장이 의원내각제가 채택되면 정부 구성에 참여하지 않겠다고 극구 반대해 대통령제로 변경됐다.

이에 우리나라의 대통령제는 내각제의 성격도 갖고 있는 상황이다. 헌법을 보면 정부도 법률안을 제출할 수 있으며(제52조) 국무총리, 국무위원 또는 정부위원은 국회에 출석해 국정처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답(제62조)할 수 있다. 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명(제86조)하고 정부의 권한에 속하는 주요 정책은 국무회의에서 심의(제88조)하는 내용도 내각제의 요소로 볼 수 있다.

1960년 4.19혁명으로 이승만정권이 붕괴된 뒤 과도정부 하에서 양원제(민의원·참의원)의 의원내각제로 개헌이 이뤄졌다. 제2공화국의 내각제는 대통령을 양원합동회의에서 선출하면서도 국가긴급권 행사와 국군통수권을 부여해 상당한 권한을 남겨뒀다. 그러나 제2공화국은 만 1년도 안 돼 1961년 5.16쿠데타로 붕괴됐고 내각제는 미처 자리를 잡기도 전에 군사정부의 제5차 개헌에 의해 대통령제로 변경됐다.

이런 경험으로 우리나라에서 내각제는 약하고 불안정한 체제라는 인식이 존재한다. 국회에 대한 불신도 높아 각종 여론조사를 종합하면 정부형태로서 인기가 없는 상황이다.

내각제는 대통령제와 달리 정치변화에 따른 유연한 대응이 가능하다는 요소를 장점으로 꼽을 수 있다. 의회에서 총리에 대한 불신임 결의가 통과되거나 연립정부에 참여한 정당이 연합을 깼을 때 집권당이 의회 과반 유지에 실패하면 내각이 총사퇴해야 한다. 보통 내각 총사퇴는 의회 해산과 총선으로 이어져 집권당이 교체될 수 있다. 집권당은 이런 정치적 위기를 겪기 전, 총리만 교체해 집권을 유지하기도 한다.

내각제의 단점은 유권자의 선택과 달리 정당 간 협상과 타협으로 연립정부 구성이 이뤄질 가능성이 있다는 것이다. 국민 상당수가 민주화 운동을 통해 대통령 직선제를 쟁취한 기억이 있는 국내에서 이 같은 단점은 내각제를 선호하기 어렵게 하고 있다.

이원정부제, 프랑스처럼 ‘동거정부’ 구성도

대통령제와 내각제의 요소를 골라 취합한 정부형태로 이원정부제(이원집정부제)를 들 수 있다. 대통령제와 내각제의 특성이 섞여 있으며 보통 대통령제 하에 의회의 신임을 얻은 총리도 고유의 역할을 가진 구조다. 이원정부제를 채택한 대표적인 나라로는 프랑스를 꼽을 수 있다.

현재의 프랑스 헌법은 1958년 제5공화국 헌법을 모태로 1962년 보통 선거에 의한 대통령 직선제 개헌을 기점으로 이원정부제가 운영되고 있다. 이 제도는 대통령뿐 아니라 내각의 수반인 총리에게도 행정부의 집행권을 부여한다.

흔히 이원정부제와 분권형 대통령제를 비슷한 범주에 묶기도 한다. 그러나 이원정부제에서 대통령이 의회 다수당 소속이면 전형적인 대통령제보다 더 강력한 권한을 행사할 수도 있다. 프랑스 대통령은 헌법 규정에 따라 총리를 임명할 수 있으며 대통령이 다수당의 지도자이기에 사실상 총리와 각료에 대한 인사권을 갖고 있다고 볼 수 있다.

대통령과 총리의 당적이 다른 경우에는 총리가 우선적인 주도권을 거머쥔다. 프랑스에서는 이런 상황을 ‘동거정부’라 칭하는데 지난해 에마뉘엘 마크롱 대통령이 공화당 미셸 바르니에 총리를 임명하면서 프랑스 제5공화국에서 4번째 동거정부가 나왔다. 다만 바르니에 총리는 의회에서 불신임안이 통과돼 임기를 3개월도 채우지 못하고 물러났다.

프랑스에서 동거정부가 구성되면 대통령의 역할은 크게 위축된다. 대통령은 헌법상 외교, 국방에 대해 권한이 있지만 총리와 내각이 대부분의 국정운영 책임을 진다. 이는 내각제와 유사하다.

한편, 국내에서는 헌정회가 지난해 대통령 중임제를 골자로 대통령의 권한을 국회와 지방자치단체에 일정 부분 이양하는 분권형 대통령제를 제안한 바 있다. 국회를 지역 대표형 상원(참의원)과 하원(민의원)으로 구분해 상원에 대통령의 고위공무원 임용 동의권을 부여해 대통령의 독주를 견제하고 지자체장의 자치규정 제정범위를 늘리는 내용이 골자다. 

장 교수는 “프랑스는 영국식 의원내각제를 수용했다가 이원정부제라는 새로운 모델을 만들어 수십 년 동안 나름 성공적으로 유지하고 있다. 분권형 정부구조도 포르투갈, 핀란드, 오스트리아 등을 거론할 수 있는데 나라별로 다르게 운영하고 있다”라며 “우리나라도 우리에게 맞는 시스템을 찾아 나가야지 특정 국가의 모델을 똑같이 도입하는 방식을 맞지 않을 것 같다”고 조언했다. 이어 “발목잡기 경쟁이 아닌 서로 잘하기 경쟁을 유도하려면 분권이 포괄적이고 다층적으로 이뤄져야 할 것 같다”고 개헌 방향을 제안했다. 처음부터 완벽을 기대하기보다 현재보다는 나은 차선책을 선택하면서 헌법을 고쳐나가는 방식을 제안한 것이다.

조기 대선 남겨둔 이재명, 개헌 카드 받을까

지난해 12월 비상계엄 사태 이후, 정치권에서도 개헌을 요구하는 목소리가 여야를 떠나 빗발치고 있다. 하지만 조기 대선에 임박할수록 유력 대권후보에 힘이 집중될 것이기에 개헌은 여전히 어려울 것이란 전망이 힘을 얻고 있다.

대권주자 개인으로서는 당선 이후, 대통령 권한을 분산해야 하는 데다 임기 동안 개헌 이슈에 국정동력이 빨려 들어가지 않을까 우려할 수밖에 없다. 여론조사에서 줄곧 차기 대선후보 지지율 1위를 달리고 있는 더불어민주당 이재명 대표는 지난달 23일 기자회견에서 개헌에 관한 질문이 나오자 “지금은 내란 극복에 집중할 때”라고 일축하기도 했다.

일각에서는 개헌의 범위를 권력구조로 제한하지 않고 모든 영역에 걸쳐 전면적인 개헌을 준비해야 한다는 주장도 나오고 있다. 진태원 성공회대학교 연구교수는 “우리의 민주주의가 재난상황에 처했다. 비상계엄 사태가 보여준 것은 우리의 민주주의가 구조적으로 심각하다는 점을 보여줬다. 재난이라 부르는 것이 이 상황을 표현하기에 적절할 것”이라며 ‘최대주의적 개헌’을 제안했다. 

진 교수는 “헌법이란 텍스트를 현실적 헌정과 분리해 규범적 타당성만 고려하면 헌법이라는 규범이 사회적인 변화와 분리돼 규범으로서의 타당성이 약화될 수 있다”라며 “1987년 개헌도 촉박하게 진행돼 다소 밀실합의적인 측면이 있다. 지금은 헌법의 문제점과 공백이 누적된 상황”이라고 진단했다. 다만 “우리의 현대사를 보면 대통령제를 바꾸기에는 쉽지 않다. 내각제나 이원정부제가 실질적인 대안이 될지 의문”이라며 현재 주가 되는 권력구조 개헌에는 거리를 뒀다.

이어 진 교수는 “민주당이 조기 대선에서 승리해도 헌재의 탄핵 판결에 대한 불복, 대선결과 불복이 제기될 것이다. 그렇다면 이후의 정치적 상황이 녹록지 않을 것”이라며 “민주당 스스로 전면적인 개헌을 추진했으면 한다”고 말하기도 했다. 지금의 갈등을 무력 충돌이 아닌 공론장에서의 논쟁이 될 수 있도록 개헌의 의제를 던지고 많은 시민들을 설득하는 편이 바람직하다는 의미다.

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