우리나라는 초고령사회를 눈앞에 두고 있다. 늘어나는 돌봄 수요를 기존의 병원이나 시설 중심 체계만으로는 감당하기 어려운 상황이다. 이런 문제를 해결하기 위해 지역사회 통합돌봄(커뮤니티 케어)이 도입되었지만, 지난 4년간의 선도사업은 목표의 불명확성, 서비스 부족, 지역 간 격차 등 한계를 드러냈다. 이제 그동안의 경험을 바탕으로 보다 실질적이고 개선된 돌봄 체계를 구축해야 한다. 초고령사회는 더 이상 먼 미래의 이야기가 아니다. 지금이야말로 지역사회 중심의 돌봄 체계를 정비하고, 모두가 건강하고 품위있게 살아갈 수 있는 사회를 준비해야 할 시점이다. 지역과 정부, 사회 모두의 관심과 협력이 절실하다.
지난 4년간의 지역사회 통합돌봄 선도사업의 추진 경과와 특징
정부는 모두가 누리는 포용적 복지국가를 20대 국정전략으로 설정하며, 그동안 소득보장 및 건강·의료보장에 중점을 두고 정책을 추진해왔다. 그러나 이러한 노력만으로는 한계가 있음을 인식하고, 지역사회 통합돌봄(커뮤니티 케어)를 통해 포용적 복지의 완성을 목표로 삼았다.
지역사회 통합돌봄 논의는 2018년 11월 보건복지부가 노인 대상 커뮤니티케어 추진 로드맵을 발표하면서 본격적으로 시작되었다. 이를 통해 정부는 지역사회 중심의 통합 서비스를 제공하여 개개인의 삶의 질과 인권을 향상시키고, 독립적인 생활을 지원하는 데 초점을 맞췄다. 특히 지역 특성을 반영한 다양한 운영모델을 개발하기 위해 선도사업을 실시하였으며, 이를 통해 지역사회 기반 돌봄 체계의 가능성을 탐색하고자 하였다.
선도사업은 2019년 6월부터 16개 지자체에서 순차적으로 시행되었으며, 2022년에 종료되었다. 이는 4년간 지역사회 중심의 통합돌봄 모델을 실험하며 축적된 경험과 데이터를 통해 앞으로의 정책 방향을 구체화하는 중요한 기반이 되었다. 지역사회 통합돌봄 선도사업은 노인, 정신질환자, 장애인 등 기능 저하를 겪는 대상자들이 지역사회에서 지속적으로 거주할 수 있는 돌봄 체계를 구축할 가능성을 보여주었다. 1차 사업은 노인(광주 서구, 경기 부천, 충남 천안, 전북 전주, 경남 김해시), 장애인(대구 남구, 제주 제주시), 정신질환자(경기 화성시)를 대상으로 시작되었으며, 이후 2차 사업에서는 노인 중심으로 확대되어 경기 안산, 남양주, 전남 순천, 제주 서귀포, 부산 진구와 북구, 충북 진천, 충남 청양군에서 추진되었다. 이를 통해 각 지역의 특성과 대상자 욕구에 맞춘 주거, 보건의료, 요양 등 통합적 서비스를 제공하며 지역 기반의 맞춤형 돌봄 모델을 구현하고자 하였다.
2022년 사업 종료 이후에도 논의는 이어졌으며, 2023년에는 보건과 의료 협업을 강화한 시범사업으로 연결되었다. 이러한 과정에서 4년간의 추진 성과는 크게 네 가지 영역으로 나눠볼 수 있다(유애정, 2023)
첫째, 운영모델의 특징은 장기요양 재가급여자와 진입 전 예방적 돌봄 대상자를 우선순위로 설정하고, 대상자 기준을 명확히 하며 다원화된 발굴 체계를 구축한 점이다. 특히, 지역케어회의를 통해 서비스 제공과 모니터링, 사후관리를 통합적으로 관리하며 국가 돌봄 서비스의 표준화를 도모하였다.
둘째, 기획과 관리영역에서는 지역별 우수 사례 공유와 성과 확산을 목표로 다양한 실태조사와 이해관계자 협의를 통해 사업의 방향성을 구체화하였다. 대상자 발굴, 가용 자원 파악, 다 직종 관리 시스템 구축 등으로 사업 실현 가능성을 높였으며, 모니터링과 성과 점검을 통해 지속적 개선을 이루었다.
셋째, 추진 사업 내용으로는 보건의료, 돌봄·일상생활 지원, 주거지원 등에서 실질적인 변화를 이루었다. 보건의료 서비스는 찾아가는 보건서비스, 재활 및 구강관리 제공으로 확장되었고, 돌봄과 일상생활 지원은 이동지원, 식사지원 등 기존 제도에서 부족했던 영역을 보완하였다. 주거지원은 케어안심주택 확충과 주거환경 개선을 통해 안전한 생활 기반을 마련했으며, 커뮤니티 공간 확보로 지역 공동체 활성화를 위한 장도 열었다. 이러한 성과를 통해 지역사회 통합돌봄 선도사업은 돌봄 체계의 가능성과 한계를 동시에 확인한 중요한 사례로 남았다. 앞으로는 이 경험을 기반으로 지역 특성과 대상자의 구체적인 욕구를 반영한 지속 가능한 돌봄 체계를 마련하는 것이 필요하다.
넷째, 운영체계 및 거버넌스 영역에서는 통합돌봄의 체계적이고 지속 가능한 운영을 위한 기반을 마련하고자 다양한 노력이 이루어졌다. 먼저, 시군구 본청 내 전담 조직을 운영하여 사업 추진의 중심축 역할을 수행하고, 읍면동 주민센터에 통합돌봄 상담 창구를 설치·확대하여 주민 접근성을 높였다. 또한, 각 지자체가 통합돌봄조례를 명문화하여 제도적 기반을 마련함으로써 통합돌봄 정책의 안정성과 지속 가능성을 확보하였다. 더 나아가, 다학제간 케어회의를 통해 다양한 직종의 전문가들이 참여하여 대상자의 욕구와 문제를 다각도로 분석하고, 맞춤형 서비스를 제공할 수 있는 협력 구조를 정립하였다.
이러한 케어회의 운영은 통합돌봄의 유형화를 이루는 데 기여하며, 보다 실효성 있는 서비스 제공을 가능하게 하였다. 아울러, 지역사회보장협의체와의 연계 강화를 통해 유관기관 간의 협력을 활성화하고, 지역 내 가용 자원을 효율적으로 활용할 수 있는 기반을 마련하였다. 협의체 운영의 활성화는 다양한 이해관계자의 참여를 확대시키고, 지역사회 내 돌봄 거버넌스를 강화하는 중요한 역할을 했다. 이와 같은 운영체계와 거버넌스 구축 노력은 지역사회 통합돌봄이 단순히 개별 서비스 제공에 그치지 않고, 지역 특성과 주민의 욕구를 반영한 지속 가능한 돌봄 체계로 자리 잡는 데 핵심적인 동력이 되었다.
선도사업의 성과와 한계, 그리고 남은 과제
앞서 언급한 바와 같이 지난 4년간 지역사회 통합돌봄 선도사업의 성과는 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 커뮤니티케어와 통합돌봄이 관련 분야의 핵심 주제로 자리 잡으며 정책과 학계에서 중요한 논의의 중심이 되었다. 둘째, 재가 생활 유지를 위한 분야별 서비스 확충 필요성에 대한 공감대가 확산되었다. 셋째, 지역 기반의 의료와 돌봄 연계 체계 구축경험이 축적되었으며, 넷째, 돌봄 욕구가 높은 그룹에서 긍정적인 성과가 도출되었다(유애정, 2023). 그러나 성과와 더불어 다음과 같은 한계와 쟁점도 제기되었다. 첫째, 추진 목표의 불명확성이 선도사업의 방향성을 약화시켰고, 둘째, 욕구 대비 서비스의 충분성과 다양성이 부족하였다. 셋째, 통합돌봄이 협업을 기반으로 함에도 불구하고 주체 간 벽과 한계가 여전히 존재하였다. 넷째, 사업 예산의 지속 가능성이 미확보되어 사업 추진 동력이 흔들렸으며, 다섯째, 지속적인 통합돌봄 추진을 위한 지원 기반이 초기 단계에 머물러 있었다.
이러한 문제를 해결하기 위해 향후 사업 목표의 명확화, 우선 대상자 기준 정립, 기본 보건복지서비스 우선 연계, 서비스 개발 및 확충, 전담부서 및 인력 확보, 케어매니지먼트 체계의 고도화 등이 필요한 것으로 지적되었다. 특히, 케어매니지먼트 체계 고도화는 향후 커뮤니티케어의 성패를 좌우할 중요한 과제로 꼽히지만, 현재 우리나라에는 이를 담당할 케어매니저 제도가 부재한 실정이다. 2007년 장기요양보험제도 도입 당시, 케어매니저 제도의 필요성이 일부 논의되었으나, 재정적·조직적 여건 부족으로 도입되지 못했다. 당시 정책은 급증하는 고령화 문제에 신속히 대응하기 위해 돌봄 서비스 제공과 확대에만 집중했고, 관리 체계의 중요성은 상대적으로 간과되었다.
케어매니저 제도의 부재는 지역 간 서비스 격차, 돌봄의 중복 및 누락 문제를 야기하며, 체계적인 돌봄 관리와 다학제적 협업을 어렵게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 초고령사회에 대비하기 위해 돌봄 체계의 근본적인 전환이 필요하며, 케어매니저 도입은 이에 핵심적인 역할을 할 것이다. 케어매니저는 돌봄 대상자의 상태를 면밀히 파악하고, 맞춤형 케어플랜을 수립하며, 다학제적 협업을 조율하는 역할을 수행하게 된다. 이를 통해 대상자의 건강 악화를 예방하고, 재가 생활을 지속적으로 지원하는 것이 가능해진다. 이러한 접근은 돌봄 서비스의 효율성을 높이고, 지속 가능한 지역사회 돌봄 체계를 구축하는 데 기여할 것이다. 이제라도 중앙 정부 차원의 도입이 어렵다면, 지자체 단위에서 케어매니저 제도를 시범적으로 도입하여 커뮤니티케어와 장기요양보험제도 간 협업 체계를 강화해야 한다.
케어매니저는 장기요양보험 대상자와 커뮤니티케어의 예방적 돌봄 대상자 사이에서 조정자 역할을 하며, 건강 상태에 따른 돌봄 연속성을 보장할 수 있다. 예방적 돌봄 단계에서는 대상자의 건강 악화를 사전에 감지하고 필요 시 장기요양보험 서비스로 원활히 전환되도록 지원하는 것이 중요하다. 이 과정에서 커뮤니티케어와 장기요양보험의 자원과 서비스를 통합적으로 연계함으로써 돌봄의 중복과 사각지대를 최소화할 수 있다. 케어매니저는 이 두 제도를 연결하는 핵심 축으로 작용하며, 대상자 중심의 통합 돌봄 체계를 구축함으로써 장기적으로 돌봄 비용 절감과 삶의 질 향상을 실현할 수 있는 기반을 제공할 것이다.
지속가능한 돌봄, 모두의 참여로 완성된다
2025년 초고령사회 진입을 앞두고 기존의 병원 및 시설 중심의 돌봄 체계는 한계에 직면했다. 이에 대응하기 위해 정부는 2018년 지역사회 통합돌봄(커뮤니티케어)를 국가적 과제로 설정하고, 2019년부터 16개 지역에서 선도사업을 시작하였다. 이 사업은 돌봄 대상자가 익숙한 지역에서 독립적이고 품위 있는 삶을 유지할 수 있도록 맞춤형 보건의료, 복지, 주거, 요양 서비스를 제공하는 것을 목표로 하였다. 초기 선도사업은 주거환경 개선, 이동 지원, 방문 건강관리 등 맞춤형 서비스를 통해 일부 대상자의 삶의 질을 향상시키는 성과를 거두었지만, 지역 간 서비스 격차, 협업 체계의 미비, 제도적 기반 부족 등 여러 한계도 드러났다. 특히, 예방 중심의 돌봄 체계 부재와 안정적인 재정 기반 마련의 미흡함은 앞으로 해결해야 할 주요 과제로 남아 있다.
향후 지역사회 통합돌봄은 예방적 돌봄 체계 구축에 방점을 두고, 이를 실현하기 위한 케어매니저 제도의 도입이 필수적이다. 케어매니저는 돌봄 대상자의 상태를 파악하고, 대상자 맞춤형 케어플랜을 설계하며, 다학제적 협업을 조율하여 돌봄의 질과 효율성을 높이는 핵심적인 역할을 할 것이다. 또한, 커뮤니티케어와 장기요양보험 제도를 유기적으로 연계하여 예방적 돌봄에서 장기 요양으로의 자연스러운 전환을 지원해야 한다. 더 나아가, 지역별로 표준화된 서비스와 특화된 모델을 균형 있게 개발하고, 법적·재정적 기반을 강화해야 한다. 이를 통해 돌봄 대상자의 재가 생활 유지, 삶의 질 향상, 의료 및 복지 비용 절감이라는 목표를 달성할 수 있을 것이다.
결론적으로, 지역사회 통합돌봄은 초고령사회에 대비하기 위한 필수적인 정책 전환으로, 지속 가능한 체계로 자리 잡기 위해 예방적 돌봄 강화, 케어매니저 전문 자격 제도 도입, 커뮤니티케어와 장기요양보험의 연계를 중심으로 발전해야 한다. 이와 함께, 지역 간 서비스 격차를 해소하고, 다학제적 협업과 지역 자원을 최대한 활용하는 통합적 접근이 필요하다. 무엇보다도 법적 근거와 재정적 안정성을 확보하여 정책의 지속 가능성을 보장해야 하며, 이를 통해 지역사회 통합돌봄은 개인의 삶을 넘어 공동체 복지와 연대의 가치를 실현하는 중요한 기반으로 자리매김할 것이다. 때마침 복지국가소사이어티에서 지역사회통합돌봄에 대한 과거와 현재, 미래를 이야기하는 [지역사회통합돌봄 지역코디과정]을 연초부터 진행한다. 관심있는 이는 복지국가 홈페이지에서 확인하고 신청할 수 있다.
*김춘남 박사는 일본 오사카부립대학에서 석·박사(사회복지학) 학위를 받았다. 현재 경기복지재단 연구위원으로 재직하고 있다.
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