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최태호 고용노동부 산재예방감독정책관이 1999년 사무관으로 임용된 뒤 3년 후 고용정책과 사무관이었던 때 얘기다. 당시 과에는 최 사무관과 주무관까지 둘이 있었다고 최근 고용부가 발간한 ‘고용허가제 백서’에 기록됐다. 당시 과장은 이재갑 전 고용부 장관이다. 셋은 폭풍 앞에 서 있었다. 최 사무관 때 법으로 제정되고 2004년 8월 시행된 고용허가제란 ‘폭풍’이다.
고용부가 도입한 고용허가제는 1994년 시행된 외국 인력 산업연수생제도의 폐지의 신호로 요약할 수 있다. 정부(고용부)는 1995년부터 외국인 인력을 직접 선발·관리·배정하는 고용허가제를 구상하기 시작했다. 산업연수생이 당시 기업 입장에선 비용 측면에서 이득이었지만, 노동인권 측면에서 손쓸 수 못할 정도로 망가지고 있었기 때문이다. 교육생이란 이유로 강도 높은 노동과 야근이 이어졌다고 한다. 당연히 외국 인력은 노동권을 보장받지 못했다. 고용허가제 시행에 맞춰 2003년 11월 국내 체류 4년 미만 불법체류자 18만5000여명에 대한 합법화가 동시에 이뤄진 이유다. 이를 통해 정식 외국인 수는 30만4000여명에서 49만여명으로 늘었다. 최 국장은 “제도 원칙은 내국인 고용 보호와 모든 근로자에게 동일한 노동법을 적용하는 균등 대우의 원칙이었다”고 회상했다. 결국 산업연수생은 2007년 폐지됐다.
고용허가제는 폭발력이 큰 제도 도입이었던 만큼 반발도 컸다. 정부 선발이란 새로운 절차가 생기면서 외국 인력 고용이 늦어진 사업주 반발이 거셌다. 당시 고용허가제 업무를 담당했던 사무관인 홍경의 고용부 청년고용정책관은 “산업연수생 제도를 운영하는 기관, 사업주 모두 반발했다”며 “장관급 회의, 논의, 관계기관 회의가 1주일에 1~2번씩 있었다, 거의 매일 밤새면서 회의 자료를 만들었다”고 말했다. 당시 홍 청년고용정책관과 함께 일한 전남수 충북지방노동위원회 사무국장은 “고용허가제가 도입되면 ‘나라가 망한다’는 말이 돌 정도였다”며 “(하지만) 국가에서 산업연수생 제도를 통해 불법체류자 문제를 방치한 책임도 있었다”며 불법체류자의 합법 전환 대책 배경을 설명했다.
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제도 시행 이후 현장은 ‘행정 비명’이 이어졌다. 당시 고용부 산하 고용안정센터와 출입국관리사무소는 업무가 마비될 정도였다. 당시 사무관이었던 홍정우 국제노동기구(ILO) 파견관은 “관련 부서에서는 종일 전화가 이어졌고 센터 건물 바깥까지 신청 대기인 줄이 만들어졌다”며 “18만5000여명 상황이 다 달랐기 때문이다, 하루 동안 문제를 해결해 저녁에 지침을 전산망에 올리면, 다음날 다른 쟁점이 생겨났다, 매일 대응하는 날의 연속이었다”고 회상했다.
우여곡절 끝에 고용허가제는 올해로 20년이 됐다. 도입 당시 외국 인력 도입 가능 규모는 2만5000명이었는데, 올해는 16만5000명이다. 같은 기간 3167명이던 허가제 인력은 올 9월 기준 102만1639명으로 322배 뛰었다. 17개국 국민이 우리나라로 와 인력난 해결을 돕고 있다. 고용허가제 도입을 기점으로 내·외국인을 차별하지 않는 근로기준법, 최저임금법 등 노동관계법도 정착되고 있다는 평가다.
고용허가제는 고용보험, 주 52시간제, 주 5일 근무제와 함께 고용부의 가장 큰 변화와 효과를 낸 정책이란 평가다. 동시에 개선이 필요하다는 지적도 많다. 경영계는 이 제도를 더 적극 활용해 외국 인력을 늘려야 한다고 촉구한다. 반면 노동계는 ‘현대판 노예제’라며 사업장 변경 제한부터 풀라고 요구한다. 내국 근로자가 기피하는 위험한 일터를 대신하는 외국 인력의 열악한 처우를 해결하지 못하는 구조적인 문제도 있다. 고용허가제와 같은 순환형 인력 공급제도를 정주형 제도로 바꿔야 한다는 학계의 조언도 이어진다.
공직사회에서는 고용허가제 도입을 이끈 ‘겁 없던 사무관’들이 줄고 있다는 목소리가 나온다. 상명하복식 문화, 민간 보다 나쁜 처우 탓에 중앙 부처 젊은 공무원들의 이탈이 더 심해지고 있기 때문이다. 국정지지율이 낮고 입법이 어려운 여소야대 국회 지형에서 주요 국정과제를 멀리하는 분위기까지 형성되고 있다는 지적이다. 중앙 부처 한 관계자는 “공직에 대한 신념, 사명감이 무엇인지 후배들과 대화한 게 언제인지 기억이 안 난다”고 말했다. 게다가 고용부는 고용허가제처럼 노사 한쪽이나 노사 양쪽의 비판을 마주하면서 정책을 만들어야 하는 갈등 조정 부처인 동시에 갈등 부처다. 최 국장은 “사회 변화는 언제나 진통을 수반한다”며 “필요한 제도는 언젠가 빛을 본다, 포기하지 말고 추진해야 한다”고 후배들에게 당부했다.
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