우리나라 헌법은 1987년 범국민적인 민주화에 대한 열망에 힘입어 대통령 직선제 개헌을 이룬 이후, 37년 넘게 제6공화국이 지속되고 있다. 당시 개헌안은 같은 해 10월 12일 국회 본회의에서 찬성 254표, 반대 4표로 통과됐으며 이어 10월 27일 국민투표에서는 78.2% 투표율에 93.1% 찬성이라는 압도적인 지지를 받았다.
이를 통해 만들어진 현행 헌법은 지금까지의 대한민국 헌법 중 가장 성공적으로 민주주의를 뿌리내렸다는 평가를 받고 있다. 그러나 사회는 시간이 지날수록 빠르고 복잡하게 변화하고 있으며 그에 맞춰 사회적 갈등과 모순도 점차 심각성을 더하고 있다.
시민들은 앞서 지난 2017년 3월 민주적 절차를 통해 박근혜 대통령을 탄핵해 파면한 ‘촛불혁명’을 경험한 바 있다. 그러나 이후 근본적인 정치사회적 변화 없이 12.3 비상계엄 사태라는 민주주의의 위기를 다시 맞이하고 있다.
한편, 이번 탄핵정국은 2030 여성들이 응원봉을 들고 주도하면서 ‘빛의 혁명’이라고 불리고 있다. 이들은 공권력의 압박과 한겨울 눈보라에도 굴하지 않고 탄핵대오를 이끌다시피 하고 있다. 그들이 향후 ‘사회대개혁’을 추진할 동력이 될 것이라는 기대도 점차 늘어나는 모습이다. 어쩌면 이 흐름은 정치권의 이해관계에 얽혀 멈춰진 개헌 동력으로 이어질지 모르겠다.
【투데이신문 홍기원 기자】 ‘1987년 체제’를 탄생시킨 현재의 헌법을 개정하려는 이유는 비단 권력구조에만 있지 않다. 특히 사회대개혁에 대한 국민적 요구가 높았던 지난 2018년을 기점으로 정부, 국회, 시민사회 각 분야별로 세부적인 개헌안이 구체적인 단계까지 논의됐다. 7년여가 지난 현재, 10차 개헌을 권력구조 개편만 하는 ‘원포인트’로 만족하기 어려운 이유다.
국회 개헌특위는 2017년 2월 시민단체와 학계 등 80개 단체 및 기관에서 추천받은 296명의 후보자 중에서 총 53명을 선정해 자문위원회(위원장 김원기, 김형오, 김선욱)를 구성했다. 이들은 2018년 1월 자문위원회 보고서를 통해 헌법 전문과 총강, 기본권, 재정, 경제, 지방분권, 정부형태, 정당과 선거, 사법 등에서 주요 쟁점에 대한 자체 의견을 제시했다.
개헌특위 자문위는 해당 보고서에 정부형태에 대해 분권형 정부제(이원정부제)와 4년 중임 대통령제를 병기했다. 특히 정부형태뿐 아니라 헌법 전체에 대한 개정 논의를 총망라하고 있다. 자문위는 “헌법이 제정된 이래 9차례의 개헌이 있었으나 대부분 통치구조 내에서 정부형태나 대통령의 임기 등을 개편하는 내용 위주였다”라며 “현행 헌법의 많은 부분들이 더 이상 헌법현실과 합치되지 못하거나 사문화된 내용에 머물러 개헌의 현실적 필요성이 인정된다”고 평가했다.
자문위 보고서를 보면 헌법전문에 6.10항쟁의 계승을 추가하고 ‘법치주의에 터 잡은 자유롭고 평등한 민주사회의 실현’을 사명으로 삼자고 제안하고 있다. 총강에서는 ‘대한민국은 분권형 국가를 지향한다’(제1조)라는 내용을 삽입했으며 ‘대한민국의 영역은 한반도와 그 부속도서를 포함하는 영토, 영해, 영공으로 한다’(제5조)고 영토 규정을 구체화했다.
또, 기본권의 근본 조항인 헌법 제10조는 ‘모든 국민’을 ‘모든 사람’으로 수정하고 ‘모든 사람은 생명권을 가진다’(제11조 1항)와 ‘사형은 폐지된다’(제11조 2항)를 내용으로 한 생명권을 신설하자고 건의했다. 대형 재해에 대비해 ‘모든 사람은 위험으로부터 안전할 권리를 가진다’(제13조 1항)라는 위험으로부터의 안전권 조항 신설도 제안했다.
개헌특위 자문위는 정보화 시대에 맞춰 정보기본권 조항(제28조) 신설하는 안도 만들었다. 4항으로 구성된 이 조문시안은 시대의 변화에 따라 변화하는 헌법의 면모를 잘 보여준다. 내용은 ▲모든 사람은 알권리 및 정보접근권을 가진다(1항) ▲모든 사람은 자신의 정보에 관한 결정권을 가진다(2항) ▲모든 사람은 정보문화향유권을 가진다(3항) ▲국가는 개인별 지역별 정보격차를 해소하고 정보독점으로 인한 폐해를 예방 및 시정하기 위해 노력해야 한다(4항)로 구성돼 있다.
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“시민 스스로 자기 의제 공유하는 작업 있어야”
개헌 요구가 달아오르는 2018년 무렵에는 시민단체들도 앞다퉈 자체적으로 준비한 개헌안을 제시했다. 119개 시민사회단체들이 모인 국민주도 헌법개정 전국네트워크(국민개헌넷)와 정치개혁공동행동은 2018년 2월 개헌안을 마련하고 입법청원을 제출했다. 이들이 밝힌 개헌안 4대 핵심방향과 과제를 보면 ▲헌법개정 국민발안제 등의 직접민주제 도입 ▲정당 득표율과 의석율이 일치되는 비례성 원칙이 반영된 선거제도 명시 ▲지방분권국가를 지향하는 자치분권 보장 ▲민주적인 권력구조 등이다.
참여연대도 2018년 2월 기본권 강화, 자치와 분권, 대통령 권한 축소, 직접민주주의 제도화, 사회연대 가치구현 등 개헌 5대 방향을 제시하며 개헌안 입법청원을 제출했다. 당시 참여연대는 “헌법 개정은 촛불혁명의 연장으로 주권자 중심의 새로운 대한민국을 주권자 자신의 참여 속에 논의하고 설계하는 작업이어야 한다”라며 “또한, 개헌안을 처리할 국회와 정치권의 오랜 적폐를 청산하고 국민이 주도하는 사회대개혁과 개헌에 협력하도록 근본적으로 개혁하는 과정이 돼야 한다”고 주장했다.
대한변호사협회 역시 2018년 2월 9개 주요사항에 대한 개헌안을 마련해 발표했다. 변협 개헌특위는 “소수자 및 사회적 약자의 인권을 강화하고 권력구조 내지 정부형태가 현대 국민주권국가에 갖는 역할과 의미를 분명히 할 수 있도록 헌법 개정안 마련의 기본 방향을 설정했다”고 자체 개헌안을 설명했다.
민주노총과 한국노총은 2018년 3월 국회에서 기자회견을 열고 일하는 사람을 위한 개헌이 필요하다며 노동헌법 개정을 촉구했다. 양대노총은 ▲모든 사람의 일할 권리 ▲적정임금, 동일가치노동 동일임금 원칙 ▲노동3권의 온전한 보장 ▲사기업 노동자의 이익균점권 복원과 노동자의 경영참가권 보장 ▲기반시설 공공서비스와 보건의료 공공성 원칙 ▲인간다운 생활을 할 권리의 실질화 ▲성평등 권리의 구체화 및 실질화 ▲안전권과 건강권의 확대 등 8대 핵심과제를 발표했다.
농업계에서는 농민의 권리와 먹거리 기본권을 골자로 한 농민헌법이 필요하다는 목소리가 나왔다. 40여개 단체가 모인 농민헌법운동본부는 2017년 12월 ▲국민의 먹거리 보장 권리 ▲경자유전의 원칙 보강 ▲농업의 공익적 기능 인정 ▲농업소득 및 농산물 최저가격 보장 ▲농업에 대한 국가 지원 의무 ▲여성농민의 지위 향상 등을 내용으로 한 농민헌법안을 만들기도 했다.
당시 문재인 대통령도 3월 26일 국회에 개헌안을 발의했으나 그해 5월 24일 본회의에서 의결정족수 부족으로 통과되지 못했다. 박근혜 대통령 탄핵으로 점화된 개헌 논의도 다시 수면 아래로 내려갔다.
진태원 성공회대학교 연구교수는 “7년 전에 나온 개헌안들을 보면 그때에도 포괄적인 사회개혁을 염두에 뒀다”라며 “이번 탄핵 정국에서도 역시 개헌을 염두에 두고 전면적인 사회대개혁을 추구해야 한다”고 주장했다. 그는 “의제화가 중요하다. 우리는 시민 스스로 삶을 개선하려면 어떤 점이 중요한 쟁점인지 토론할 기회가 없었다”라며 “자신들의 의제를 공유하는 작업이 있어야 한다”고 강조했다.
진 교수는 “2017년 박근혜 대통령 탄핵은 ‘촛불혁명’이라 불리며 새로운 민주주의의 시대가 열리리라 기대를 모았지만 파국을 맞았다”라며 “2025년 윤석열 대통령 탄핵이 당시의 문제점을 고치지 못한 시즌2에 그친다면 비슷한 실패와 좌절을 경험할 확률이 높다”고 경고했다. 그러면서 “이 같은 문제를 고치기 위한 제일 중요한 작업이 시민 스스로 추진하는 개헌 작업”이라고 덧붙였다.
개헌 작업의 시점에 대해 진 교수는 “조기 대선과 개헌이 양립불가능한 성격이 아니다”라면서도 “본격적인 개헌 작업은 조기 대선 이후에 진행해도 된다고 본다”고 말했다. 그는 “만약 차기 정부가 개헌 작업을 적극 주도하게 되면 상당히 체계적인 방식으로 논의를 이끌어 가며 짧은 시간 내에 성과를 낼 수 있을 것”이라며 “그렇지 못해도 시민사회운동의 쟁점으로 개헌이 남게 될 것으로 본다”고 내다봤다.
지방분권 국가 선언, 헌법 들어가나
최근년간의 개헌 논의를 보면 지방분권이 빠지지 않고 거론되고 있다. 수도권 집중을 해소하려면 헌법부터 지방분권에 상당한 내용을 할애해야 한다는 공감대가 형성되고 있다.
국회 개헌특위 자문위원회는 2018년 1월 보고서에서 헌법 제1조에 3항을 신설해 ‘대한민국은 지방분권 국가’라는 점을 선언하자고 제안했다. 우리나라의 국가 특성을 지방분권으로 규정해 국가운영의 입법, 법 해석, 법 집행의 방향성으로 삼자는 내용이다.
또, 헌법 제117조를 개정해 ▲주민은 그 지방 사무에 대해 자치권을 가진다(제117조 1항) ▲지방정부의 종류는 종전에 의하되 변경할 경우에는 주민투표를 거쳐 법률로 정한다(제117조 2항) ▲정부간 사무배분과 수행은 보충성의 원칙에 따른다는 내용을 신설하는 안도 제시했다. 또, 국회의 구성도 권역별 지역주민을 대표하는 상원을 신설하자는 내용을 포함했다.
대한민국헌정회는 지난해 11월 소모적 정쟁 해소와 지방소멸 등 국가 위기에 대응하기 위한 헌법 개정 방향 및 조문안을 내놓기도 했다. 헌정회가 제시한 방안을 보면 국회를 국민대표형인 민의원(하원)과 지역대표형인 참의원(상원)의 양원제로 개편하고 민의원은 국내와 경제 문제에 대한 권한을, 참의원은 대외 및 지방 관련 정책에 대한 권한을 부여하고 있다.
이어 지방자치규정 제정 범위를 확대해 법률에 저촉되지 않는 범위 내에서 제정할 수 있도록 하고 지방자치단체장에 건전한 지방자치와 지방재정 운영의 책임성을 부여했다. 국가에는 지방자치 지원 책무와 균형발전 책무가 있음을 명시했다.
경실련은 지난 17일 지방분권 실현 추진단을 출범하고 대대적인 지방분권 개헌 시민운동을 전개하겠다고 밝혔다. 경실련 지방분권 실현 추진단은 앞으로 지방분권 관련기관 및 단체와 공동으로 ▲지방분권 헌법 개정안 마련 ▲지방분권 개헌안 국회 청원 ▲정치권에 지방분권 개헌 공약 채택 요구 ▲대국민 홍보 등을 추진할 계획이다.
차재권 부경대학교 교수는 “현행 헌법에서 지방자치에 대한 내용은 117조와 118조밖에 없다. 이는 지방자치에 대한 홀대를 표현하고 있다”라며 “2개 조항을 세밀하게 5~6개 조항까지 늘려 근본적인 지방자치에 대한 헌법적 기준을 만들어야 한다”고 주장했다. 의사결정은 주민과 가까운 곳에서 이뤄져야 한다는 ‘보충성의 원칙’도 강조했다.
개헌 시 지방분권에서 중요한 대목으로는 자치입법권과 자치재정권을 어떻게 강화할 것인지가 관건이라고 짚었다. 차 교수는 “자치입법권은 최소한 ‘법률을 위반하지 않는 범위’까지 인정해야 한다”면서 “지방정부의 과세권을 일부 인정하고 세원을 자율적으로 개발할 수 있어야 한다”고 논의의 방향을 제시했다.
한편, 차 교수는 “개헌은 탄핵심판의 결과가 나온 뒤에 논의해야 한다”면서도 “단순한 권력구조 개편뿐 아니라 전반적인 개헌을 해야하고 다음 대선국면에서 후보들에게 개헌에 대한 약속을 받아낼 필요가 있다”고 말했다. 그는 “국민들이 느끼는 개헌의 필요성이 사회적 압력으로 작용해 미래 권력에 요구할 수 있어야 한다”고 말했다.
“남북간 이질성 커져…연방제도 검토해야”
10차 개헌 논의에서 주목받는 분야는 아니지만 통일에 대비하는 개헌도 고려해야 할 사안이다. 현재의 헌법은 제4조 ‘대한민국은 통일을 지향하며 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일정책을 수립하고 이를 추진한다’는 내용이 전부다. 헌법이 정부의 통일정책 수립에 기준점으로 작동하려면 보완이 필요하다는 지적이 나오고 있다.
관련해 헌법 제3조 ‘대한민국의 영토는 한반도와 그 부속도서로 한다’는 조항을 유지할 것인지 수정할 것인지도 민감한 사안이다. 그러나 개헌 과정에서 통일의 방식과 기준에 대한 국민적 합의를 도출할 수 있다면 정권교체 때마다 정부의 통일정책의 기조가 급격히 바뀌는 현실을 바꿀 가능성이 있다는 점에서 검토해 볼 대목이다.
통일 이후의 사안일 수 있지만 통일헌법에 대한 논의도 함께 고려해야할 대목이다. 장영수 고려대학교 법학전문대학원 교수는 “헌법에 결정적인 변화를 가져올 수 있는 사건 중 하나가 통일”이라며 “예측할 수 없는 시점에 통일이 되더라도 준비돼 있을 필요가 있다”고 말했다.
이에 대해 장 교수는 “분단된 지 80년 가까이 되면서 남북간 이질성이 더욱 커졌다. 통일 과정에서 그 이질성을 한 번에 무너뜨리려 한다면 충돌과 갈등이 많아질 수 있다”라며 “일국양제는 맞지 않겠지만 남북을 수개의 권역으로 나눠 연방제를 하는 방안도 이질성 문제를 완화하는 데 도움이 될 수 있다”고 봤다. 이를 위한 준비로 개헌 시 연방제를 도입해 노하우를 축적하는 방안도 신중히 검토해볼 사안이라는 분석이다.
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